79 miliardi di euro nel 2009, ma i pagamenti sono in ritardo
"Il valore economico degli appalti pubblici nel 2009, per le gare di appalto di
importo superiore alle 150.000 euro, ammonta a 79,3 miliardi di euro, pari al
6,6% del PIL". Lo ha dichiarato oggi Luigi Giampaolino, Presidente
dell'Autorita' per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture, presentando nella Sala della Lupa a Montecitorio la Relazione annuale
al Parlamento.
"La crescita della domanda in termini nominali e' stata del 4,5%, ma la
portata positiva di tale incremento e' stata limitata dal ritardo dei pagamenti
di cui non puo' che auspicarsi la piena e soddisfacente risoluzione. Questo
diffuso problema e' causa di pesanti implicazioni sull'equilibrio finanziario e
sullo sviluppo stesso sia delle imprese che del mercato, specialmente in un
momento, come quello attuale, di marcato rallentamento del ciclo economico".
La preparazione tecnica delle amministrazioni appaltanti resta piu'
importante barriera alla criminalita'
"Il mercato degli appalti e' troppo frammentato, soprattutto dalla parte
delle stazioni appaltanti. Assistiamo infatti ad una polverizzazione della
domanda, avente spesso ad oggetto lavori di modesta entita'. La maggior parte
riguarda gare di valore inferiore a 500.000 euro. Nel mercato degli appalti
operano piu' di 13.000 stazioni appaltanti, spesso di minime dimensioni e
prive di competenze specialistiche. E' questo uno dei massimi problemi del
settore, in quanto la preparazione tecnica dell'amministrazione rappresenta la
prima barriera che si frappone al manifestarsi di episodi di malcostume".
Troppi ricorsi alle procedure negoziate anomalia del mercato
"Una grave anomalia del sistema, constatata nel corso dell'anno, e'
rappresentata dal consistente aumento del ricorso alle procedure negoziate
per i tutti i tipi di contratto. A tale fenomeno non e' estranea la norma che
ha innalzato a 500.000 euro la soglia per utilizzare tali procedure. In
particolare le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando hanno
rappresentato, sul totale dei contratti aggiudicati, il 24,6% e sul valore delle
aggiudicazioni il 12,6% (1,3 miliardi di euro su 10,3 miliardi di euro) e i
ribassi medi espressi da simili procedure sono stati pari al 16,9%, circa 5,5
punti percentuali in meno rispetto alla media dei ribassi delle procedure
aperte".
"Le amministrazioni comunali sono state quelle che piu' hanno fatto
ricorso a tali procedure nella classe di importo tra 150.000 e 500.000 euro,
mentre nella classe superiore a 500.000 euro, tale primato spetta alle
amministrazioni centrali".
È importante sottolineare come, sempre nel corso del 2009, il mercato degli
appalti di lavori si sia concentrato in poche mani. Le otto stazioni
appaltanti piu' importanti hanno infatti aggiudicato contratti pari al 36% del
valore totale di quelli affidati(Rete Ferroviaria Italiana, Stoccaggi Gas Italia
S.p.A., Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, Societa' Gestioni Impianti
Nucleari, ANAS S.p.A., Regione Veneto, Commissario Delegato Emergenza Bacino
Fiume Aterno, Autostrade per l'Italia S.p.A.). Forte e' stata la concentrazione
anche delle imprese affidatarie: le prime otto si sono aggiudicate contratti per
un valore complessivo pari al 17% del totale affidato..
Troppa regolamentazione, unitamente al contenzioso e all'invasivita'
giudiziaria soffocano il mercato degli appalti
"L'eccessiva regolamentazione del settore a monte, la invasivita' giudiziaria a
valle, e, tra i due, un sempre piu' ampio contenzioso, soffocano il mercato degli
appalti e lo allontano dalle condizioni ottimali di concorrenza.
La iper-regolamentazione dovuta al proliferare di regole, non di rado dettate
dalla necessita' di adeguamento al diritto comunitario, doppiate dalle Regioni e
dai Regolamenti attuativi, fanno del nostro paese la patria non piu' del diritto
ma delle leggi. Con l'approvazione del nuovo Regolamento degli appalti il corpus
giuridico del settore (Codice e Regolamento) assumera' le mastodontiche
dimensioni di 615 articoli e 58 allegati per trasporre nella nostra legislazione
i poco piu' di 150 articoli di cui si compongono le due direttive comunitarie che
sono alla base del Codice.
Il settore invece e' un mercato dinamico al quale occorrerebbe fornire il piu'
possibile di linee guida basate sui principi delle direttive comunitarie e non
una disciplina dettagliata che rischia di essere inefficiente e
deresponsabilizzante. In mancanza di cio' sta avendo notevole impatto la funzione
di regolazione "interpretativa" esercitata dall'Autorita': una sorta di soft law
finalizzata a consentire il corretto funzionamento del mercato senza
immobilizzarlo".
I ricorsi alle deroghe per gli interventi straordinari fanno perdere il
carattere di eccezionalita'
La legislazione in deroga, ha permesso alle stazioni appaltanti di operare
derogando a numerose disposizioni di legge, comprese quelle del Codice dei
contratti relative ai compiti dell'Autorita' e alle funzioni dell'Osservatorio
dei contratti pubblici, creando in tal modo un vulnus al sistema di conoscenza e
di controllo degli appalti.
L'Autorita', nel corso del 2009 - ha proseguito Giampaolino - ha condotto
un'indagine ricognitiva sulle sole ordinanze emesse, rivolgendo in particolare
l'attenzione a quelle di protezione civile. A tal fine, ne sono state censite
764. Da tale indagine emerge che il continuo riproporsi dell'emergenza abbia
finito con il determinare la perdita dei caratteri della "eccezionalita'" ed
"imprevedibilita'" del fenomeno da contrastare ed abbia portato, altresi', ad una
dilatazione dei tempi dell'intervento "straordinario" oltre ogni riferimento
logico e funzionale legato all'emergenza stessa.
Con gli arbitrati la PA soccombe nel 94% dei casi
"La circostanza che l'arbitrato rappresenti ormai una sorta di fase finale
quasi costante delle procedure di affidamento dei contratti pubblici e che
porti, con una regolarita' quasi assoluta, alla soccombenza della Pubblica
Amministrazione, rappresenta una vera e propria patologia del sistema.
Nell'anno 2009 - ha proseguito Giampaolino - la percentuale di soccombenza
totale o parziale della Pubblica Amministrazione, con riferimento complessivo
agli arbitrati liberi ed amministrati, e' risultata all'incirca del 94%, mentre
solo nel 6% dei casi le domande dell'impresa sono state rigettate.
Gli arbitrati amministrati, quelli cio' in cui il terzo giudice e' scelto da un
organo terzo, tecnico ed indipendente, qual e' la Camera arbitrale presso la
nostra Autorita' continuano a costituire una minoranza rispetto a quelli liberi,
come e' confermato dal dato relativo al deposito dei lodi. Per quanto riguarda
l'anno concluso, il 2009, i lodi ammontano a 175: quelli adottati in esito a
procedure amministrate sono stati 39, mentre quelli depositati in esito ad
arbitrati liberi sono stati 136; tra questi ultimi, peraltro, vi sono le
controversie di maggior valore che sono state, cosi', sottratte alla competenza
della Camera arbitrale e, conseguentemente, alla maggiore trasparenza delle
procedure propria dei procedimenti amministrati".
La banca dati nazionale sui contratti pubblici e' uno strumento contro la
corruzione
La trasformazione dell'Osservatorio dell'Autorita' in una "Banca Dati
Nazionale sui Contratti Pubblici (BDNCP)", prevista dal disegno di legge
anticorruzione del Governo, rappresenta uno strumento essenziale anche per la
lotta al malaffare. La Banca Dati, grazie alla creazione della anagrafe
unica dei contratti pubblici e a quella di tutte le Stazioni Appaltanti che ne
rappresentano il contenuto innovatore, permettera' inoltre quell'azione di
trasparenza e conoscenza di tutte le dinamiche degli appalti, che diviene
supporto fondamentale per qualsiasi azione di vigilanza, controllo e di
contrasto alla corruzione e per fornire al cittadino le informazioni, via
internet e in tempo reale, in merito allo stato di avanzamento della
realizzazione dei progetti e dei programmi di spesa.
Chiediamo al Governo e al Parlamento che, nell'approvazione del disegno di
legge, sia prevista la responsabilita', in capo alla Autorita', di definire la
procedura di acquisizione dei dati dalle stazioni appaltanti.
"L'Osservatorio dei contratti pubblici presso l'Autorita', e' uno strumento
importante per contribuire a creare la base conoscitiva di dati per la
determinazione dei costi standard. Con l'estensione della vigilanza ai servizi e
alle forniture operata dal codice dei contratti nel 2006, ora l'Autorita' puo'
procedere alla elaborazione dei dati su una parte consistente della spesa
pubblica. In particolare sara' possibile effettuare un confronto territoriale sui
criteri di efficienza e di efficacia delle spesa pubblica, in particolare di
quella sanitaria.
Quindi l'Autorita' si candida ad un ruolo di soggetto terzo fornitore di dati
utili alla determinazione dei costi standard funzionali all'applicazione del
federalismo fiscale, in un momento storico in cui e' forte l'attenzione
dell'opinione pubblica sui criteri di spesa della pubblica amministrazione".
Un nuovo impianto normativo e piu' poteri all'Autorita'
Serve una nuova struttura dell'ordinamento del settore degli appalti che si
richiami alla normativa comunitaria, delegificandone una parte e relegando
le restanti norme ad un ruolo di disciplina interna dell'attivita'
amministrativa, ed affidando all'Autorita' il compito di aiutare il mercato nella
concreta ottemperanza ai principi generali.
Il nuovo impianto dovrebbe trovare la sua giusta conclusione in un rafforzamento
dei poteri dell'Autorita', affinche' non si ripetano i gravi casi di cronaca come
quelli della Nuova Scuola Marescialli di Firenze gia' denunciati piu' volte
dall'Autorita' (deliberazioni n. 235/2001; n.61/2006 e n. 39/2008, inviate alla
Procura della Repubblica e alla Procura regionale della Corte dei Conti
competenti) e che sono stati segnalati ad altri organi amministrativi, senza
ricevere alcun riscontro.
Quanto esposto e proposto appare, comunque, limitato, debole o pericolosamente
fallace se non sostenuto da una tensione morale, da una forza di etica pubblica.
Nel settore degli appalti pubblici, che coinvolge cosi' ingenti risorse e tanti
pubblici interessi, l'operatore avverte che nessuna semplificazione normativa,
nessuna ingegneria organizzativa, ne' alcuna regola procedurale, per quanto
dettagliata e stringente, puo' essere efficace, se dentro di essa non vi batta un
cuore: quel piu' grande cuore, come diceva Croce, "che comprende in se' la
ragione" e che batte per dare impulso ad un'attivita' onesta, corretta ed
edificatrice di un solidale, alto, pubblico interesse.
Roma, 22 giugno 2010
Relazione 2009
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