AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI
PARERE N. 78 DEL 30/07/2009
Oggetto: Istanza di parere per la soluzione delle
controversie ex articolo 6, comma 7, lettera n) del D.Lgs. n. 163/2006
presentata dal Comune di Cusano Mutri – Appalto dei lavori di manutenzione
generale e gestione tecnica, amministrativa ed operativa del pubblico acquedotto
comunale – Importo a base d'asta € 109.125,00 – S.A.: Comune di Cusano
Mutri (BN).
Il Consiglio
Vista la relazione dell'Ufficio del Precontenzioso
Considerato in fatto
In data 25 novembre 2008 e' pervenuta l'istanza di parere in epigrafe, con
la quale il Comune di Cusano Mutri ha rappresentato di aver indetto la procedura
di gara in oggetto alla quale hanno partecipato tre concorrenti e di aver
proceduto, al termine delle operazioni di gara, all'aggiudicazione provvisoria
nei confronti del raggruppamento temporaneo di imprese A.T.I. FRA.MAR. S.r.l.
– Titerno Costruzioni S.r.l., provvedendo altresi', in data 9 ottobre 2008, a
richiedere all'aggiudicatario la comprova dei requisiti dichiarati in sede di
gara ai sensi dell'articolo 48, comma 2, del D.Lgs. n. 163/2006.
A fronte di tale richiesta, le imprese costituenti il raggruppamento hanno
fatto pervenire, in data 24 ottobre 2008, soltanto una parte della
documentazione necessaria ed hanno provveduto solo in seguito ad integrare
l'ulteriore documentazione.
Successivamente, la ditta Mastrillo Francesco, con atto di diffida, ha
contestato l'operato dell'Amministrazione, sostenendo che, come aveva gia'
rappresentato in sede di gara, l'offerta presentata dall'A.T.I. FRA.MAR.
S.r.l. e Titerno Costruzioni S.r.l. conteneva una “firma prodotta in
fotocopia” e che, pertanto, doveva essere esclusa.
Con riferimento a quanto rappresentato, il Comune di Cusano Mutri intende
conoscere il parere dell'Autorita' in relazione alla validita', ai fini
dell'ammissione alla gara, di un'offerta con apposte in calce le
sottoscrizioni dei rappresentanti legali in copia, anziche' in originale, nonche'
in ordine alla ammissibilita' della produzione, oltre il termine prescritto, di
documenti volti a comprovare i requisiti dichiarati in sede di gara.
Si e', pertanto, avviata l'istruttoria procedimentale, a riscontro della
quale la Societa' FRA.MAR. S.r.l., capogruppo dell'A.T.I. FRA.MAR. S.r.l. –
Titerno Costruzioni S.r.l., ha confermato la legittimita' dell'operato della
Stazione Appaltante, mentre la controinteressata ditta Mastrillo Francesco ha
rappresentato di aver gia' in sede di gara manifestato dubbi sulla conformita'
dell'offerta prodotta dal raggruppamento aggiudicatario, avendo riscontrato
che la stessa era in fotocopia a colori, ivi comprese le firme ed ha sostenuto
la necessita' che l'operato dell'Amministrazione sia annullato in
autotutela, provvedendo all'aggiudicazione del contratto in proprio in favore.
Ritenuto in diritto
Le problematiche sottoposte a questa Autorita' con la prospettazione dei
fatti rappresentati, attengono a due aspetti: da un lato, si pone la questione
della ammissibilita' di un'offerta sottoscritta in copia anziche' in
originale, dall'altro, si rimette la valutazione concernente la natura
ordinatoria ovvero perentoria del termine indicato all'articolo 48, comma 2
del D.Lgs. n. 163/2006, da cui dipende la legittimita' o meno di una
documentazione a comprova dei requisiti speciali dichiarati in sede di gara,
prodotta oltre il termine previsto.
Quanto alla prima questione, concernente l'ammissibilita' di un'offerta
sottoscritta in copia anziche' in originale, si evidenzia che e' orientamento
costante quello che riconosce alla sottoscrizione di un documento la funzione di
strumento mediante il quale l'autore fa propria la dichiarazione contenuta nel
documento stesso che consente, pertanto, di risalire alla paternita' dell'atto
e renderlo vincolante verso i terzi, destinatari della manifestazione di volonta'
(in tal senso, da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 5547 del 7
novembre 2008).
In tale ottica e considerato che l'offerta e' qualificabile come la
dichiarazione di volonta' del privato volta alla costituzione di un rapporto
giuridico con l'Amministrazione, la sua sottoscrizione assolve alla funzione
di assicurare la provenienza, la serieta', l'affidabilita' e
l'insostituibilita' dell'offerta stessa.
Proprio la specifica funzione attribuita alla sottoscrizione giustifica, da
un lato, che essa sia una condizione essenziale per la sua ammissibilita', tanto
sotto il profilo formale, quanto sotto il profilo sostanziale e, dall'altro,
l'esigenza che, ai fini dell'ammissibilita' dell'offerta, la
sottoscrizione non solo non possa mancare, ma debba anche essere apposta in
originale, onde scongiurare il rischio di eventuali manomissioni che
pregiudicherebbero l'attendibilita' dell'offerta e la sua insostituibilita'.
Per tali ragioni, fermo restando che e' compito della Stazione Appaltante
accertare che la sottoscrizione apposta in calce all'offerta sia in copia e
non in originale, si evidenzia che, qualora tale accertamento dovesse confermare
l'ipotesi sottoposta alla valutazione di questa Autorita', la Stazione
Appaltante sarebbe tenuta ad escludere il concorrente dalla gara.
Per quanto riguarda il secondo profilo, concernente il mancato rispetto del
termine previsto per la dimostrazione dei requisiti speciali dichiarati in sede
di gara, occorre considerare che l'articolo 48 del D.Lgs. n. 163/2006 sancisce
un apposito procedimento per il controllo dei requisiti di carattere speciale
stabilendo, al primo comma, un controllo a campione dei requisiti dichiarati in
sede di gara con la produzione della documentazione entro dieci giorni da parte
dei concorrenti, nonche' prevedendo, al secondo comma, che la Stazione
Appaltante provveda, entro dieci giorni dalla conclusione delle operazioni di
gara, ad un controllo sui requisiti dell'aggiudicatario e del concorrente che
segue in graduatoria, qualora non compresi tra i concorrenti sorteggiati.
In relazione alla natura del termine entro cui produrre i documenti, mentre
e' unanimemente riconosciuto carattere perentorio ed inderogabile al termine
relativo al controllo a campione (primo comma), per quanto concerne invece il
termine per il controllo dei requisiti dell'aggiudicatario (secondo comma),
gli orientamenti giurisprudenziali e dottrinali oscillano tra il riconoscere ad
esso natura ordinatoria ovvero perentoria.
Tuttavia, al riguardo, il recente atto di regolazione adottato dall'Autorita',
con determinazione n. 5 del 21 maggio 2009 ha specificato che la formulazione
della norma, nel prevedere che “la richiesta di cui al comma 1 e', altresi',
inoltrata, entro dieci giorni dalla conclusione delle operazioni di gara, anche
all'aggiudicatario e al concorrente che segue in graduatoria” fa specifico
riferimento al termine di dieci giorni entro cui la Stazione Appaltante deve
inoltrare la richiesta ai soggetti indicati; trattandosi, pertanto, di un
termine relativo allo svolgimento di un pubblico potere, non puo' che avere
natura sollecitatoria.
Si e', conseguentemente, ritenuto che l'Amministrazione possa
legittimamente fissare nella richiesta inoltrata ai due concorrenti un temine
per l'adempimento, ma poiche' i termini stabiliti all'interno del
procedimento hanno natura ordinatoria, se la legge diversamente non statuisce o
se dalla loro osservanza non discende decadenza, appare non giustificato un
atteggiamento intransigente della Stazione Appaltante e, per contro, legittima
la possibilita' di un'integrazione documentale, non essendovi piu' esigenze di
par condicio tra i concorrenti, purche' tale integrazione avvenga in
termini brevissimi.
Cio' anche tenuto conto che l'Amministrazione puo' valutare, in
considerazione dell'interesse pubblico all'affidamento del contratto al
concorrente che ha prodotto l'offerta piu' conveniente, di addivenire
ugualmente alla stipulazione del contratto con il primo o, in subordine, con il
secondo graduato, consentendo correzioni o integrazioni documentali, nonche' la
comprova relativa al possesso dei requisiti in esame in ritardo.
Alla luce delle menzionate argomentazioni, fermo restando che e' compito
della Stazione Appaltante accertare l'esaustivita' dei documenti prodotti
dall'aggiudicatario provvisorio ai fini dell'aggiudicazione definitiva, si
rappresenta che, qualora gli stessi fossero ritenuti insufficienti,
l'Amministrazione puo' legittimamente ammettere l'integrazione documentale
necessaria.
In base a quanto sopra considerato
Il Consiglio
ritiene, nei limiti di cui in motivazione, che il Comune di Cusano Mutri:
- nell'accertare che la sottoscrizione apposta in calce all'offerta sia
in copia e non in originale, deve provvedere ad escludere il concorrente
dalla gara.
- nel verificare l'eventuale non esaustivita' della prescritta
documentazione idonea a comprovare il possesso dei requisiti dichiarati in
sede di gara da parte dell'aggiudicataria ATI FRA.MAR. S.r.l. – Titerno
Costruzini S.r.l., deve consentire l'integrazione documentale.
I Consiglieri Relatori: Piero Calandra; Alfredo Meocci
Il Presidente: Luigi Giampaolino
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 11 Settembre 2009
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