Guide: Lavori in economia con il nuovo codice appalti
02/03/2007 |
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BREVI CENNI ALLA DISCIPLINA DEI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE IN ECONOMIA NEL CODICE DEGLI APPALTI (D.L.vo n. 163/2006) - di Francesco Navaro (altalex)
Sommario: - 1. Premessa. - 2. La normativa antecedente in materia per l' esecuzione in economia di lavori. - 3. La normativa antecedente in materia per l' esecuzione in economia di forniture e servizi. - 4. La normativa susseguente all'entrata in vigore del codice per l' esecuzione in economia di lavori. - 5. La normativa susseguente all'entrata in vigore del codice per l' esecuzione in economia di forniture e servizi.
1) Premessa
Il d.lgs. n. 163/2006 al fine di riorganizzare in generale la disciplina dei procedimenti di acquisizione di lavori, forniture e servizi per importi inferiori alla soglia comunitaria, propone con l'art. 125 una sintetica disposizione per le procedure in economia, che ricomprende le principali previsioni in materia contenute nella legge n. 109/1994 e nel d.p.r. n. 554/1999, per quanto riguarda i lavori, nonche' nel d.p.r. n. 384/2001 per le forniture di beni e servizi.
La predetta norma però deve essere letta in combinato disposto con altre disposizioni del codice e precisamente gli articoli 253, comma 12 (relativo alla disciplina transitoria) 5, comma 5, lett. h) (relativo alla disciplina regolamentare) e 256 (relativo alla disciplina abrogatoria).
Sulle implicazioni derivanti dalla lettura coordinata di tali norme si dirà infra.
Qui giova segnalare che al fine di una migliore comprensione del collegamento tra le disposizioni sopraevidenziate è opportuno individuare il corpus normativo che vigeva nella materia che ci occupa anteriormente all'entrata in vigore del codice degli appalti.
2) La normativa antecedente in materia per l' esecuzione in economia di lavori
A tal proposito vanno richiamati gli art. 24, comma 6 della legge n. 109/1994 e gli artt. 88 e da 142 a 148 del d.p.r. n. 554/1999 e i Decreti del Ministro Economia e Finanze 10/1/2002 (G.U. n. 18/2002) (Modalità e procedure da seguire per l'esecuzione in economia di lavori beni e servizi) e 25/2/2005 (G.U. n. 82/2005) (Modalità e procedure da seguire per l'esecuzione in economia di lavori).
3) La normativa antecedente in materia per l'esecuzione in economia di forniture e servizi.
A questo riguardo occorre richiamare il d.p.r. n. 384 del 20/8/2001 (G.U. n. 248/2001)(Regolamento di semplificazione dei procedimenti di spese in economia), i cui articoli 2 e 7 sono stati abrogati dall'art. 256 del codice; il decreto Ministro Economia e Finanze 10/1/2002 (Modalità e procedure da seguire per l'esecuzione in economia di lavori beni e servizi); il decreto Ministro Economia e Finanze 10/9/2002 (G.U. n. 260/2002)(Modalità e procedure da seguire per l'acquisizione in economia di beni e servizi).
4) La normativa susseguente all'entrata in vigore del codice per l'esecuzione in economia di lavori
Come anticipato in premessa al fine di delineare la normativa applicabile all'esecuzione dei lavori, servizi e forniture dopo l'entrata in vigore del codice, occorre fare riferimento complessivamente a tre disposizioni e cioè agli articoli 125; 253, comma 22 e 5, comma 5, lett. h) del codice.
Nella prima norma è concentrata la disciplina sostanziale delle acquisizioni in economia di beni, servizi e lavori.
Tuttavia l'art. 253, comma 22 prevede che "in relazione all'art. 125.......fino all'entrata in vigore del regolamento" (quello previsto all'art. 5 del codice che dovrà dettare la disciplina esecutiva e attuativa dello stesso) : "a) i lavori in economia sono disciplinati dal decreto del presidente della repubblica 21 dicembre 1999, n. 554, nei limiti di compatibilità con le disposizioni del presente codice; b) le forniture e i servizi in economia sono disciplinati dal decreto del presidente della repubblica 20 agosto 2001, n. 384, nei limiti di compatibilità con le disposizioni del presente codice. Restano altresì in vigore, fino al loro aggiornamento, i provvedimenti emessi dalle singole amministrazioni aggiudicatrici in esecuzione dell'art. 2 del citato decreto......".
Infine l'art. 5, comma 5, lett. h) del codice demanda all'emanando regolamento sopramenzionato anche la disciplina attuativa ed esecutiva del codice relativamente agli affidamenti in economia.
Si veda anche a tal proposito quanto dispone l'art. 125, comma 14 del codice che rinvia sempre alla fonte regolamentare la disciplina di completamento dei procedimenti di acquisizione di prestazioni in economia.
Per completare il quadro normativo va ricordato che l'art. 256 del codice, relativamente alle norme che disciplinavano la materia oggetto di indagine, ha disposto l'abrogazione dell'art. 88, comma 1; 142, comma 1; 143, comma 3 e 144, commi 1 e 2 del d.p.r. n. 554/1999 (per quanto concerne l'esecuzione in economia dei lavori) e degli artt. 2 e 7 del d.p.r. n. 384/2001 (per quanto concerne l'esecuzione in economia delle forniture e dei servizi).
Se ne dovrebbe quindi dedurre che le altre norme, relative alla materia in esame, contenute sia nei dd.pp.rr. n. 554/1999 e n. 384/2001 e sia nei decreti ministeriali sopracitati dovrebbero ritenersi ancora vigenti se compatibili con le disposizioni dettate dall'art. 125 del codice o nei limiti in cui la disciplina da esse dettata non sia stata riassorbita da quest'ultima norma.
Passando ad esaminare, in sintesi, la disciplina dell'esecuzione in economia dei lavori, l'art. 125 del codice prevede che le acquisizioni in economia di lavori possono essere effettuate mediante amministrazione diretta oppure mediante la procedura del cottimo fiduciario.
Nell'amministrazione diretta le acquisizioni sono effettuate, senza l'intervento di alcun imprenditore esterno, con materiali e mezzi propri dell'ente appaltante o appositamente acquistati o noleggiati e con personale delle stazioni appaltanti o eventualmente assunto per l'occasione, sotto la direzione del responsabile del procedimento.
Il cottimo fiduciario è, invece, una procedura negoziata in cui le acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi (imprese o persone fisiche esterne all'amministrazione).
Questo duplice metodo di esecuzione dei lavori in economia era già contemplato dall'art. 142, comma 1, 143 e 144 del d.p.r. n. 554/1999 e dagli articoli 2, 12 e 13 del D.M.EC. 10/1/2002 e 2, 3 e 4 del D.M.EC. 25/2/2005.
Per ogni acquisizione di lavori in economia le stazioni appaltanti si avvalgono di un responsabile del procedimento (art. 125, comma 2 del codice e 142, comma 2 del d.p.r. n. 554/1999; art. 6 D.M.EC. 10/1/2002; art. 3, comma 2 D.M.EC. 25/2/2005.
Ai sensi del comma 5 dell'art. 125, l'esecuzione dei lavori in economia mediante cottimo fiduciario è ammessa per importi non superiori a 200.000 euro, mentre i lavori assunti in amministrazione diretta non possono comportare una spesa complessiva superiore a 50.000 euro (in tal senso così disponevano anche gli artt. 143, comma 3 e 144, comma 1 del d.p.r. n. 554/1999; 2, commi 4 e 5 del D.M.EC. 10/1/2002; 2 D.M.EC. 25/2/2005).
Le procedue in economia costituiscono un sistema di acquisizione di prestazioni che devono rientrare nei limiti di valore e nell'ambito degli oggetti definiti da apposito provvedimento dell'amministrazione.
A conferma del fatto che il sistema di acquisizione in economia continua ad essere caratterizzato sempre da due elementi sostanziali e cioè: 1) il limite massimo della spesa; e 2) la definizione precisa delle prestazioni acquisibili mediante detta procedura, l'art. 125, comma 6 del codice prevede che i lavori eseguibili in economia sono individuati da ogni stazione appaltante, in base alle proprie competenze e nell'ambito delle sei categorie generali elencate dalla norma e precisamente: a) manutenzione o riparazione di opere od impianti in relazione ad eventi imprevedibili e nell'impossibilità di realizzarle con le forme e le procedure di cui agli articoli 55, 121, 122; b) manutenzione di opere o di impianti di importo non superiore a 100.000 euro; c) interventi non programmabili in materia di sicurezza; d) lavori indifferibili, dopo l'effettuazione di gare andate deserte; e) lavori necessari per la compilazione di progetti; f) completamento di opere o impianti a seguito della risoluzione del contratto o in danno dell'appaltatore inadempiente, se vi è necessità e urgenza di completare i lavori (sul punto disponevano in passato l'art. 88, comma 1 del d.p.r. n. 554/1999; l'art. 3 del D.M.EC. 10/1/2002; l'art. 1 del D.M.EC 25/2/2005).
Ai sensi del comma 7 dell'art. 125 del codice, la stazione appaltante può anticipare i fondi necessari per la realizzazione di lavori in economia con mandati intestati al responsabile del procedimento che è tenuto a redigere un rendiconto finale; e il programma annuale dei lavori deve essere corredato dall'elenco dei lavori da eseguire in economia per i quali è possibile formulare una previsione anche se sommaria (sul punto disponevano in passato l'art. 88, commi 2, 3 e 4 del d.p.r. n. 554/1999).
In base al comma 8 dell'art. 125 vanno distinti i lavori di importo compreso tra 40.000 e 200.000 euro da quelli di importo inferiore affidabili direttamente dal responsabile del procedimento; mentre per i primi l'affidamento mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove possibile, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero attingendo da appositi elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante (sul punto disponevano in passato l'art. 144, comma 2 del d.p.r. n. 554/1999; l'art. 13 D.M.EC. 10/1/2002; e l'art. 4 D.M.EC. 25/2/2005).
Fin qui la disciplina contenuta nell'art. 125 del codice relativa all'esecuzione in economia dei lavori.
Ad essa vanno affiancate le disposizioni, da considerarsi ancora vigenti se compatibili con la normativa del codice, che disciplinano altri aspetti dell'esecuzione dei lavori in economia.
Si tratta di alcune disposizioni cui al d.p.r. n. 554/1999 e precisamente: l'art. 144, comma 3 (contenuto dell'atto di cottimo; vd. anche l'art. 13 seconda parte del D.M.EC. 10/1/2002); 144, comma 4 (obblighi di post-informazione degli affidamenti tramite cottimo);145 (autorizzazione della spesa per lavori in economia); 146 (lavori d'urgenza; vd. anche l'art 19 del D.M.EC. 10/1/2002 e l'art. 9 del D.M.EC. 25/2/2005); 147 (provvedimenti in casi di somma urgenza; vd. anche l'art. 20 del D.M.EC. 10/1/2002 e l'art. 10 del D.M.EC. 25/2/2005); 148 (perizia suppletiva per maggiori spese; vd. anche l'art. 15 del D.M.EC. 10/1/2002 e l'art. 5 del D.M.EC. 25/2/2005); e degli articoli 16 del D.M.EC. 10/1/2002 e 6 del D.M.EC. 25/2/2005 (liquidazione dei lavori eseguiti in amministrazione diretta); 17 del D.M.EC. 10/1/2002 e 7 del D.M.EC. 25/2/2005 (liquidazione lavori eseguiti mediante cottimo); 18 del D.M.EC. 10/1/2002 e 8 del D.M.EC. 25/2/2005 (collaudo dei lavori); 21 del D.M.EC. 10/1/2002 e 11 del D.M.EC. 25/2/2005 (garanzie); 22 del D.M.EC. 10/1/2002 e 12 del D.M.EC. 25/2/2005 (inadempimenti).
5) La normativa susseguente all'entrata in vigore del codice per l'esecuzione in economia di forniture e servizi
Anche per l'esecuzione in economia di forniture e servizi l'art. 125 del codice conferma la possibilità di ricorrere o all'amministrazione diretta o al cottimo fiduciario (sul punto disponevano in passato l'art. 2 del d.p.r. n. 384/2001, abrogato dall'art. 256 del codice, restando però in vigore, ai sensi dell'art. 253, comma 22, fino al loro aggiornamento dopo l'emanazione del regolamento, i provvedimenti delle singole amministrazioni di individuazione dell'oggetto e dei limiti di importo delle singole voci di spesa per l'acquisizione in economia di beni e servizi; e l'art. 2 del D.M.EC. 10/1/2002).
Anche per l'esecuzione in economia di forniture e servizi l'art. 125 del codice prevede che le stazioni appaltanti operino attraverso un responsabile del procedimento (vd. in passato sul punto l'art. 4 del d.p.r. n. 348/2001 e 6 DMEC 10/1/2002).
In base al comma 9 dell'art. 125 le forniture e i servizi in economia sono ammessi per importi inferiori a 137.000 euro per le amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali e per importi inferiori a 211.000 euro per le altre stazioni appaltanti (vd. in passato sul punto l'art. 3 del d.p.r. n. 384/2001 e art. 2 del D.M.EC. 10/1/2002).
Il comma 10 dell'art. 125 distingue due casistiche di carattere generale nell'ambito delle quali le amministrazioni possono acquisite forniture e servizi in economia, disponendo, da una parte, che "l'acquisizione in economia di beni e servizi è ammessa in relazione all'oggetto e ai limiti di importo delle singole voci di spesa, preventivamente individuate con provvedimento di ciascuna stazione appaltante" (che dovrebbe assumere natura regolamentare), "con riguardo alle proprie specifiche esigenze"; e dall'altra che "il ricorso all'acquisizione in economia è altresì consentito" in una serie di ipotesi specificamente elencate e riconducibili alla necessità di conseguire la prestazione nei termini previsti a seguito di vicende risolutive del contratto o in danno del contraente inadempiente; alla necessità di completare la prestazione di un contratto in corso ove non sia possibile agire diversamente; a seguito di scadenze contrattuali nel caso di prestazioni periodiche e in attesa di effettuare le relative gare, e nei casi di urgenza imprevedibile per scongiurare situazioni di pericolo (vd. in passato sul punto gli articoli 2 e 7 del d.p.r. n. 384/2001 e 4 D.M.EC. 10/1/2002; e 1 D.M.EC. 10/9/2002).
Ai sensi del comma 11 dell'art. 125 è consentito l'affidamento diretto per servizi e forniture di importo inferiore a 20.000 euro; mentre per quelle di importo compreso tra 20.000 euro e 137.000 o 211.000 euro, l'affidamento, tramite cottimo fiduciario, avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione parità di trattamento, previa consultazione di almeno cinque operatori economici se ciò è possibile , individuati sulla base di indagini di mercato ovvero attingendo da appositi elenchi predisposti dalla stazione appaltante (vd. in passato sul punto gli artt. 5 e 6 del d.p.r. n. 384/2001; e 9 D.M.EC. 10/1/2002).
I commi 12 e 13 dell'art. 125 dettano contengono disposizioni che valgono per tutte le acquisizioni di prestazioni in economia.
Il comma 12 prevede che l'affidatario in economia deve possedere i requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale ed economico-finanziaria prescritti per prestazioni di pari importo affidate con le procedure ordinarie di scelta del contraente e agli elenchi di operatori economici tenuti dalle stazioni appaltanti possono essere iscritti i soggetti richiedenti che siano in possesso dei predetti requisiti.
Il comma 13 fa divieto di frazionare artificiosamente prestazioni di beni, servizi e lavori, allo scopo di sottoporle alla disciplina delle acquisizioni in economia (vd. in passato sul punto art. 3, comma 2 d.p.r. n. 384/2001 e art. 5 D.M.EC. 10/1/2002).
Fin qui la disciplina contenuta nell'art. 125 relativa all'esecuzione in economia delle forniture e dei servizi.
Ad essa vanno affiancate le disposizioni, da considerarsi ancora vigenti se compatibili con la normativa del codice, che disciplinano altri aspetti dell'esecuzione delle forniture e dei servizi in economia e precisamente l'art. 8 del d.p.r. n. 384/2001 e l'art. 11 del DMEC 10/1/2002 (verifica della prestazione); gli artt. 9 e 10 del d.p.r. n. 384/2001 (termini di pagamento e procedure contabili; vd. anche il d.lgs. n. 231/2002 (Attuazione della Direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali); l'art. 10 del D.M.EC. 10/1/2002 (ordinazione e liquidazione di beni e servizi); l'art. 21 del D.M.EC. 10/1/2002 (garanzie) e l'art. 22 del D.M.EC. 10/1/2002 (inadempimento).
Anche il codice all'art. 137 disciplina l'inadempimento dei contratti di cottimo, prevedendo che "in caso di inadempimento dell'appaltatore, la risoluzione è dichiarata per iscritto dal responsabile del procedimento, previa ingiunzione del direttore dei lavori, salvi i diritti e le facoltà riservate dal contratto alla stazione appaltante" e con i provvedimenti conseguenti previsti dal successivo art. 138 e ss..
fonte:altalex
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