L'attribuzione della titolarita' delle risorse per la gestione dei rifiuti e' avvenuta in applicazione di quanto stabilito dal Commissario delegato per l'Emergenza rifiuti nella Regione Sicilia che, in merito, ha previsto come obbligatoria la gestione dei rifiuti in Ambito Territoriale Ottimale (A.T.O.) a mente dell'art. 233 del Dlgs n. 22/97, secondo le modalita' ivi pure stabilite (Ordinanza n. 488 dell'11/06/2002 e n. 1069 del 28/11/2002). “Nella rinnovata prospettiva comunitaria in materia di gestione dei servizi pubblici facenti capo agli enti locali, la nuova normativa predilige - in luogo delle gestione diretta del servizio - una gestione ottimale per ambiti territoriali omogenei per il tramite di societa' d'ambito: la cui istituzione, coinvolgendo direttamente gli Enti Locali interessati, non puo' ritenersi lesiva della rispettiva sfera di autonomia. 

In conformita' ai principi comunitari di adeguatezza ed efficienza dell'organizzazione del servizio di che trattasi (unitamente alla nuova rilevanza del principio della concorrenza nel settore della erogazione dei servizi pubblici) la nuova normativa si propone il superamento del modello della gestione frammentaria per singoli ambiti comunali, prevedendo forme anche obbligatorie di cooperazione tra gli enti locali (Tar Palermo, sez. I°, sent. 10/05/2006, n. 1061).

La responsabilita' della gestione, quindi, con gli atti in esame, e' stata affidata alla societa' d'ambito, che e' organismo avente propria personalita' giuridica, costituito per effetto obbligatorio di norme di legge e provvedimenti commissariali adottati in regime di emergenza di protezione civile, tra Enti pubblici locali territoriali ed e' deputato alla cura di predominanti interessi pubblici. 

Le richiamate disposizioni realizzano un vero e proprio trasferimento di funzioni con relativo mutamento nella titolarita' del potere, che dal Comune “trasla”, in via amministrativa, in capo all'Ente pubblico appositamente costituito.

A riprova di cio' si consideri che il Comune non ha la possibilita' giuridica di “riacquisire” il servizio, sottraendosi alla societa' d'ambito e gestendo in proprio. 

Con riguardo, infatti all'art. 120 della Costituzione, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “il principio di leale collaborazione tra gli enti e' stato enucleato dalla Corte costituzionale con riferimento allo svolgimento dei diversi rapporti di rango costituzionale tra Stato e regioni, pur tuttavia la relativa applicazione non puo' condurre a situazioni di stallo decisionale che possano compromettere gli interessi pubblici oggetto delle decisioni da assumere, ed il rispetto di detto principio non puo' legittimare comportamenti che tendono a paralizzare la costituzione degli A.t.o. (….) (TAR Catania, sez. I°, sent. n. 1974/2003). “Il Comune, quindi, non ha piu' funzioni impositive, non ha poteri di regolamentazione autonoma dello stesso, disponendo per il proprio territorio una eventuale organizzazione difforme da quella dell'ambito; tutte le funzioni residuali che gli permangono per effetto dell'art. 23 del Dlgs. n. 22/97, il Comune li esercita obbligatoriamente <> societa' d'ambito, come socio nell'Assemblea. 

La societa' d'ambito, quindi, e' una modalita' di gestione di un servizio attribuito in forma associativa e collettiva in capo a tutti gli Enti dell'ambito ottimale, con modalita' avente natura e carattere obbligatorio, per via dell'avvenuto commissariamento emergenziale della Regione e degli Enti locali regionali in materia di rifiuti. 

A riprova di tale argomentazione, si osserva che sono state infatti trasferite alla societa' d'ambito anche le risorse e le funzioni amministrative dell'Ente, nonche' (soprattutto) la titolarita' dei poteri coattivi di imposizione e riscossione della tariffa; ed infine si e' previsto espressamente che alla data di attivazione del servizio da parte della societa' d'ambito, le funzioni comunali in ordine al servizio vengono a cessare. 

Tale societa' e' costituita per legge e non in base ad un patto societario, opera come strumento per il perseguimento di specifiche finalita' stabilite nell'ambito di politiche ministeriali ed inoltre ad essa sono affidati obbligatoriamente determinati compiti previsti dalla legge.

Trattasi, pertanto, di societa' che ha formalmente natura giuridica privata ed autonomia privata, ma che svolge attivita' pubblica non dissimile da quella che svolgevano i Comuni quali enti pubblici. “In effetti, si e' andato consolidando in questi ultimi anni nella giurisprudenza nazionale - in linea con il concetto di impresa pubblica elaborato a livello comunitario, il cui elemento caratterizzante e' l'influenza dominante dei pubblici poteri, prescindendo dalla natura formale -, l'orientamento della prevalenza degli aspetti pubblicistici sostanziali sulla forma privatistica ai fini della qualificazione di un soggetto. 

Si e' quindi affermato che una s.p.a. a totale capitale pubblico e' privata esclusivamente per la forma giuridica assunta, ma sul piano sostanziale essa, visto che continua ad essere sotto l'influenza pubblica, e' assimilabile ad un ente pubblico. Anche la dottrina ha osservato che le societa' a capitale pubblico, derivanti dalle privatizzazioni dei precedenti enti pubblici, presentano caratteristiche di specialita' rispetto al modello tradizionale di societa' commerciali” (Ufficio legislativo e legale della Regione Siciliana, Parere n. 353/2005). 

La problematica connessa a tale modello di societa' nell'epoca delle privatizzazioni pone una serie di interrogativi, con particolare riferimento alla compatibilita' della missione pubblica con la causa privatistica, dell'equiparabilita' all'ente pubblico, anche con riguardo ai profili di costituzionalita' della disciplina e del riparto giurisdizionale delle controversie relative agli atti di gestione (Antonio Catricala', I Succedanei dell'Ente Pubblico nell'epoca delle privatizzazioni, “Rivista Trimestrale degli Appalti n. 4/2000”, Maggioli Editore).

La societa' d'ambito (di diritto speciale) interamente nella mani pubbliche non evidenzia una causa lucrativa ex art. 2217 cod. civ., ma continua ad agire per il perseguimento di finalita' pubblicistiche. “Al riguardo e' d'obbligo richiamare due pronunce che rivestono fondamentale importanza nel dibattito nazionale sviluppatosi attorno al tema della configurabilita' di enti pubblici a struttura societaria. 

La prima e' quella con cui la Corte Costituzionale (sentenza n. 466 del 28/12/1993) – successivamente alla trasformazione in societa' per azioni degli enti di gestione delle partecipazioni statali e degli enti pubblici economici per effetto dell'art. 15 del D.L. 11/07/1992, n. 333, convertito nella legge 8/08/1992, n. 359-, ha affermato che persiste l'assoggettamento al controllo della Corte dei Conti delle societa' in questione finche' le stesse continuano ad essere detenute, in modo esclusivo o maggioritario, dallo Stato…………..si' da indurre a riconoscere la loro natura di societa' di <>, tale da legittimare la compatibilita' tra il controllo previsto dal citato art. 12 e la disciplina relativa alle <>.

 L'altro dictum giurisprudenziale volto ad evidenziare come anche in ambito nazionale la veste societaria non costituisca piu' elemento aprioristicamente ostativo alla connotazione pubblicistica dell'ente, e' quello con il quale il Consiglio di Stato (sez. VI, 20/05/1995, n. 498), hanno statuito che, nonostante l'intervenuta privatizzazione formale, i contratti stipulati dalla s.p.a Ferrovie dello Stato sono assoggettati alle procedure dell'evidenza pubblica e le relative controversie appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo: piu' specificatamente, in tali fattispecie <>. 

L'esclusione della riconducibilita' del modello societario alla categoria soggettiva in questione sull'assunto della incompatibilita' di alcuni elementi tipici dell'organismo societario – tra cui il fine di lucro e la natura economica dell'attivita' esercitata – e la connotazione pubblicistica che caratterizza, invece, la figura giuridica coniata dal diritto comunitario, non tiene conto dell'evoluzione del dibattito sviluppatosi in ambito nazionale ove vi e' spazio per la qualificazione ad enti pubblici, o a connotazione pubblicistica, di soggetti aventi veste societaria. 

Tanto piu' che la nozione di organismo di diritto pubblico, com'e' noto, si fonda su parametri di gran lunga piu' sostanziali ed elastici di quelli, sovente di carattere formale, utilizzati dall'ordinamento interno al fine di ricostruire la figura dell'ente pubblico” (Maria Teresa Sempreviva, “Le societa' per la gestione dei servizi pubblici locali”, “Rivista Trimestrale degli Appalti n. 4/2000”, Maggioli Editore). 

A compendio, sempre il Consiglio di Stato (sez. V°, 1/04/2000, n. 2078; sez. VI, 4/04/2000, n. 1948; sez. VI, 1/04/2000, n. 1885), ritiene che la veste imprenditoriale ed anche l'eventuale caratterizzazione lucrativa di un soggetto non ostano alla qualifica in termini di organismo di diritto pubblico, e, quindi all'equiparazione agli enti pubblici del diritto interno ai fini della natura pubblica dei relativi atti e alla conseguente emersione della giurisdizione amministrativa.Pertanto, tra Comune ed ATO si deve quindi considerare il rapporto come una vera e propria successione tra Enti, sia pure permanendo in capo all'originario titolare della funzione una ridotta potesta' (avente soprattutto natura partecipativa all'esercizio del potere da parte del nuovo titolare” (TAR Catania, sez. I°, sent. n. 1993/2006). 

L'A.T.O., quindi, pur costituendo una formula organizzatoria ad hoc dei servizi d'igiene ambientale, esprime compiti istituzionalmente di competenza degli enti locali, al cui sistema dunque – in assenza di contrarie previsioni – va ricondotto (Cons. di Stato, sez. VI°, sent. n. 2948/2006).

Una siffatta configurazione giuridica comporta di conseguenza, nel caso ormai diffuso in Sicilia di accertata impossibilita' di funzionamento gestionale dell'Ente, anche l'assoggettamento al IV° comma dell'art. 19 del R.D. n. 383/34, che prevede l'invio di appositi commissari presso l'Amministrazione degli enti locali territoriali a cura del Prefetto competente per territorio. L'art. 19 del R.D. n. 383 del 1934 e' infatti da ritenere tuttora vigente e compatibile con il nuovo assetto determinato dalla riforma del Titolo V della Costituzione (C.d.s. sez. VI, sent. 9/10/2007 n. 5309). 

Massimo Greco

Funzionario Direttivo Regione Siciliana

fonte: Diritto.it